Szkolenia NGO – Baza wiedzy

Petycja- czemu służy i jak z niej korzystać?

 

1. Uwagi wstępne

W jednym z poprzednich wpisów wskazano, iż jedną z form udziału organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa jest możliwość złożenia petycji. Słowo „petycja” wywodzi się z łacińskiego petitio, oznaczającego prośbę, żądanie. Petycja jest jednym z podstawowych i uznawanych od dawna praw obywatelskich. Historia petycji sięga prawodawstwa rzymskiego, choć instytucja ta lub do niej zbliżone występowały również w innych kulturach.

W naszym kraju prawo do składania petycji jest zagwarantowane w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 63 Konstytucji każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.

Wprawdzie cytowany przepis Konstytucji obowiązuje niezmiennie od dnia 17 października 1997r. (data wejścia w życie Konstytucji), to jednak ustawa szczegółowo określająca tryb rozpatrywania petycji została uchwalona dopiero po 17 latach od wskazanej daty. Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. weszła w życie w dniu 6 września 2015 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 870). Do tego czasu prawo do składania petycji mogło być realizowane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W szerokim ujęciu prawo petycji obejmuje różne środki prawne, za pomocą których jednostka lub grupa jednostek zwraca się do organów władzy lub administracji z zamiarem spowodowania podjęcia postulowanych działań, związanych z kompetencjami danego organu, dotyczących przede wszystkim interesu publicznego. [1]

Prawo petycji w wąskim ujęciu jest środkiem prawnym służącym realizacji prawa podmiotowego przewidzianego art. 63 Konstytucji. Z prawem do petycji łączy się nierozerwalnie roszczenie o jej rozpatrzenie przez adresata[2]. Realizacja tego prawa rodzi po stronie organu administracji lub innego podmiotu właściwego obowiązek rozpatrzenia petycji, czyli zajęcia merytorycznego stanowiska i udzielenia odpowiedzi podmiotowi składającemu petycję.

Co istotne z punktu widzenia autora petycji, prawo petycji obejmuje również gwarancję niewyciągania wobec podmiotu wnoszącego petycję jakichkolwiek negatywnych skutków wynikających z jej złożenia, jeżeli podmiot ten działa w granicach prawem dozwolonych.

2. Kto i do kogo może wnieść petycję?

Prawo petycji nie jest ograniczone pod względem podmiotowym. Podmiotem wnoszącym petycję może być każdy podmiot w rozumieniu prawa krajowego, prawa unijnego oraz ratyfikowanego prawa międzynarodowego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o petycjach, petycja może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów.

Adresatami petycji – zgodnie z dalszą częścią cytowanego przepisu- mogą być organy władzy publicznej, a także organizacje lub instytucje społeczna w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Ze względu na konstytucyjne umocowanie prawa petycji należy przyjąć, że katalog adresatów petycji nie może być ograniczony. Dlatego adresatem może być każda państwowa albo samorządowa jednostka organizacyjna, bez względu na jej usytuowanie w strukturze administracji oraz siedzibę, jeśli zakres jej działalności (kompetencji, zadań) jest związany z przedmiotem petycji.

Warto wyjaśnić, iż do organów władzy publicznej zalicza się w szczególności:

– organy ustawodawcze: Sejm i Senat RP,

– organy wykonawcze: Prezydenta RP, Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów, przewodniczących określonych w ustawach urzędów lub komitetów,

– inne naczelne i centralne organy administracji rządowej,

– wojewodów, terenowe organy administracji rządowej zespolonej i administracji niezespolonej.

– organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego na szczeblu wojewódzkim, powiatowym i gminnym,

– organy kontroli państwowej i ochrony prawa, w tym Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka.

W kontekście udziału organizacji pozarządowych w stanowieniu prawa szczególnie istotnym jest, iż za pośrednictwem petycji możliwe jest oddziaływanie na organy władzy publicznej uchwalające prawo, zarówno na poziomie krajowym, jak i samorządowym.

3. Przedmiot petycji

Przedmiotem petycji, zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy, jest żądanie dotyczące zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Użycie w cytowanym przepisie sformułowania „w szczególności” oznacza, że wymieniony w nim katalog spraw ma charakter otwarty, wobec czego przedmiotem petycji może być również inne żądanie. Jak natomiast wprost wynika z tego przepisu- a co jest najważniejsze z punktu widzenia udziału w stanowieniu prawa- przedmiotem petycji może być żądanie dotyczące zmiany przepisów prawa.

Warto zaznaczyć, iż petycja może być złożona zarówno w interesie publicznym, jak i w interesie podmiotu wnoszącego petycję. Możną ją również złożyć w interesie podmiotu trzeciego, przy czym jest to możliwe wyłącznie za zgodą tego podmiotu.

4. Forma wniesienia petycji

Ustawa o petycjach w art. 4 ust. 1 przewiduje dwie formy złożenia petycji- formę pisemną oraz za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Wybór formy należy do podmiotu wnoszącego petycję.

Przywołany powyżej przepis art. 4 w ust. 2 wskazuje wymogi formalne petycji. Zgodnie z tym przepisem petycja powinna zawierać:

1) oznaczenie podmiotu wnoszącego petycję; jeżeli podmiotem wnoszącym petycję jest grupa podmiotów, w petycji należy wskazać oznaczenie każdego z tych podmiotów oraz osobę reprezentującą podmiot wnoszący petycję;

2) wskazanie miejsca zamieszkania albo siedziby podmiotu wnoszącego petycję oraz adresu do korespondencji; jeżeli podmiotem wnoszącym petycję jest grupa podmiotów, w petycji należy wskazać miejsce zamieszkania lub siedzibę każdego z tych podmiotów;

3) oznaczenie adresata petycji;

4) wskazanie przedmiotu petycji.

Należy pamiętać, iż w przypadku braku wskazania w petycji danych, o których mowa w punktach 1 lub 2, adresat petycji pozostawi ją bez rozpoznania. W takich przypadkach ustawa nie przewiduje wezwania podmiotu wnoszącego petycję do usunięcia braków formalnych. Wezwanie takie zostanie zaś skierowane do autora petycji w przypadku braku oznaczenia adresata petycji lub niewskazania przedmiotu petycji.

Wobec szczególnych warunków formalnych jakie powinna wypełniać petycja wnoszona przez grupę podmiotów, tj. wskazanie ich wszystkich w treści petycji oraz wyznaczenie reprezentanta, rozwiązaniem może być lista osób udzielających poparcia petycji z ich podpisami. W takim wypadku należy wskazać jedną osobę wnoszącą petycję, zaś do treści petycji dołączyć listę z poparciem.

Jeżeli petycja wnoszona jest w formie pisemnej, powinna ona zostać podpisana przez osobę wnoszącą petycję, a w przypadku grupy podmiotów wnoszących petycję- przez osobę tę grupę reprezentującą. W przypadku składania petycji w formie elektronicznej należy podać adres poczty elektronicznej podmiotu wnoszącego petycję. Petycja wnoszona w tej formie może zostać opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Petycja składana w interesie podmiotu trzeciego, powinna zawierać imię i nazwisko albo nazwę, miejsce zamieszkania albo siedzibę oraz adres do korespondencji lub adres poczty elektronicznej tego podmiotu. Ponadto do petycji powinna zostać dołączona zgoda podmiotu trzeciego, w którego interesie jest ona składana. Zgoda może być wyrażona w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Warto dodać, że petycja może zawierać zgodę na ujawnienie na stronie internetowej podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego danych osobowych podmiotu wnoszącego petycję lub podmiotu trzeciego, w którego interesie jest wnoszona.

Wprawdzie przepisy ustawy nie przewidują – jako warunku formalnego – konieczności sporządzenia uzasadnienia petycji, to jednak – dla szczegółowego wyjaśnienia motywów skorzystania z tego środka – pożądanym jest, aby petycja zawierała takie uzasadnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w ten sposób wzrastają szanse autora petycji na przekonanie adresata do swoich racji.

5. Sposób rozpatrzenia petycji

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, Petycja złożona do Sejmu lub Senatu jest rozpatrywana przez te organy, chyba że w Regulaminie Sejmu lub Regulaminie Senatu zostanie wskazany organ wewnętrzny właściwy w tym zakresie. Petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest zaś rozpatrywana przez ten organ.

Rozpatrzenie petycji- zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy- powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, przy czym ustawa wprowadza termin końcowy, który wynosi 3 miesiące od dnia złożenia petycji. Podmiot rozpatrujący petycję zawiadamia podmiot wnoszący o sposobie załatwienia petycji. Przez „załatwienie petycji” należy rozumieć merytoryczne odniesienie się do treści żądania (przedmiotu) petycji, czyli wskazanie, czy w ocenie podmiotu właściwego
do rozpatrzenia petycji jest ona zasadna albo niezasadna. Zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji obejmuje również uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Zawiadomienie to doręczane jest w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

6. Podsumowanie

Jak wynika z powyższego, zagwarantowane w Konstytucji prawo do wnoszenia petycji może się okazać skutecznym narzędziem w oddziaływaniu organizacji pozarządowych na kształt obowiązującego prawa. Co warte podkreślenia, osiągnięcie tego efektu nie jest szczególnie sformalizowane i nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanej procedury. Warto zatem zastanowić się, czy opisane narzędzie nie powinno być znacznie częściej wykorzystywane
w procesie stanowienia prawa.   

 Źródła:

  • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483);
  • ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 870);
  • ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn.zm.)

Przypisy:

[1] B. Banaszak, Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami, Warszawa 1997, s. 7 i n.

[2] P. Czarny, Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2011, s. 149

Petycja_wzór

 

Udział organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa

 

Katalog możliwych do podjęcia działań organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa zależy od tego, jakiego aktu normatywnego działania te mają dotyczyć. W odniesieniu do części aktów normatywnych możliwe będzie- bardziej lub mniej skuteczne- oddziaływanie organizacji pozarządowych z zastosowaniem pewnych prawem przewidzianych środków, które z kolei nie zawsze znajdą zastosowania w odniesieniu do innych źródeł prawa.

Stanowienie prawa

Omówienie przebiegu procesu legislacyjnego zacząć wypada od wyjaśnienia, czym w ogóle jest stanowienie prawa. Ujmując to ogólnie, stanowieniem prawa jest czynność kompetentnego organu państwowego, poprzez którą organ ten kształtuje normy zachowania (prawa, obowiązki, nakazy, zakazy) oraz „żąda”, aby ukształtowane przez niego normy były realizowane. Proces stanowienia prawa może mieć charakter spontaniczny (w taki sposób kształtuje się prawo zwyczajowe), bądź też przebiega w zorganizowany sposób, według określonej procedury (tak powstaje prawo stanowione).

 

Źródła prawa

1. Wprowadzenie

W ujęciu konstytucyjnym źródła prawa to ustanowione bądź uznane przez organy władzy publicznej akty prawne, które zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normy te skierowane są do nieokreślonej liczby adresatów i regulują powtarzalne wzorce zachowań. Zasadą jest, iż ustawodawca powinien unikać regulacji przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązki na imiennie określone podmioty prywatne.

Konstytucja określa typy aktów normatywnych, ich podstawową charakterystykę, zakres przedmiotowy, relacje prawne zachodzące między nimi, wskazuje także najważniejsze zasady ich stanowienia bądź przyjęcia oraz główne czynności prawodawcze. Całokształt aktów normatywnych tworzy system źródeł prawa. Konstytucyjny system źródeł prawa w naszym kraju jest systemem prawa stanowionego; nie mieści się w nim ani prawo zwyczajowe, ani orzeczenia wydawane przez sądy lub trybunały.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78 poz. 483), źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są:

– Konstytucja,

– ustawy,

– ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz

– rozporządzenia.

Stosownie zaś do ust. 2 przywołanego artykułu źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Już w tym miejscu warto wskazać, iż udział organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa jest możliwy przede wszystkim w odniesieniu do ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego.

W naszym porządku prawnym obowiązuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W aspekcie przedmiotowym oznacza to, że Konstytucja wyczerpująco wymieniła formy aktów, w których można zamieszczać normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym. W aspekcie podmiotowym zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyraża się tym, że akty normatywne zaliczone do tej kategorii mogą tworzyć jedynie podmioty wskazane w Konstytucji. Podmioty, które nie zostały upoważnione konstytucyjnie, mogą stanowić wyłącznie prawo wewnętrznie obowiązujące. Zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyklucza uzupełnianie go aktami normatywnymi nieprzewidzianymi w Konstytucji i kreowanie kompetencji prawodawczych dla podmiotów spoza konstytucyjnego katalogu.

2. Konstytucja

Konstytucja jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego o najwyższej mocy prawnej. Co do zasady jest ona stosowana bezpośrednio, włącznie z przepisami poświęconymi wolnościom i prawom jednostki. System źródeł prawa nie przewiduje możliwości wydawania żadnego innego aktu normatywnego, który zawierałby normy prawne tej rangi. W szczególności nie jest dopuszczalne uchwalanie ustaw konstytucyjnych, rozumianych jako samoistny akt normatywny o konstytucyjnej mocy prawnej.

3. Ustawa

Szczególną pozycję w systemie źródeł prawa zajmuje ustawa. Konstytucja przewiduje tylko jedną kategorię ustaw, nie różnicując ich mocy prawnej. Ustawa ma niższą moc prawną od Konstytucji i umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, a także od stosowanych bezpośrednio aktów normatywnych wydawanych przez organizację międzynarodową, której RP przekazała kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Jest zaś aktem hierarchicznie nadrzędnym wobec rozporządzeń i aktów prawa miejscowego. Charakterystyczną cechą ustawy jest jej szeroki zakres regulacji. Jest ona podstawowym aktem prawodawczym, za pomocą którego prowadzi się politykę państwa, reguluje sferę uprawnień i obowiązków jednostki oraz funkcjonowanie organów władzy publicznej. Ustawa jest także aktem samoistnym – do jej wydania nie jest potrzebne dodatkowe konstytucyjne upoważnienie, choć Konstytucja niekiedy przewiduje obowiązek ustanowienia ustawy w określonej sprawie.

4. Ratyfikowane umowy międzynarodowe

Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zalicza się umowy międzynarodowe podlegające ratyfikacji, przy czym szczególny status mają te spośród nich, których ratyfikacja jest dokonywana na podstawie zgody wyrażonej w ustawie bądź referendum ogólnokrajowym. Zawieranie umów międzynarodowych jest kompetencją Rady Ministrów. Samego aktu ratyfikacji dokonuje natomiast Prezydent; jest to czynność urzędowa wymagająca kontrasygnowania przez Prezesa Rady Ministrów.

5. Rozporządzenia

Aktem prawa powszechnie obowiązującego jest także akt wykonawczy do ustawy – rozporządzenie. Jest to akt niesamoistny, wydawany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wszystkie rozporządzenia, niezależnie od podmiotu, który je wydał, mają taką samą moc prawną i jako akty podustawowe muszą być zgodne z ustawami i innymi aktami powszechnie obowiązującymi o nadrzędnej mocy prawnej wobec ustaw. Co istotne, Konstytucja nie określa trybu wydawania, zmiany i uchylania rozporządzeń. Problematyka ta jest przedmiotem regulacji w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawa wewnętrznego podmiotów stanowiących rozporządzenia. Jednym z konstytucyjnych wymogów jest szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. Każde upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

6. Akty prawa miejscowego

Podustawowymi źródłami prawa powszechnie obowiązującego są akty prawa miejscowego. W praktyce tworzą one zróżnicowany zbiór aktów normatywnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i organy terenowej administracji rządowej, które wiążą na obszarze działania organu, który ustanowił dany akt. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Są to akty normatywne, które są skierowane do nieokreślonej liczby adresatów i regulują powtarzalne wzorce zachowań. Ich cechą charakterystyczną, mimo znacznego wewnętrznego zróżnicowania, jest zakres obowiązywania ograniczający się do obszaru działania organu władzy publicznej, który ustanowił akt. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego są uregulowane w ustawach. Chodzi w tym wypadku przede wszystkim o tzw. ustawy ustrojowe poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego i ustawę o administracji rządowej w województwie. Ustawy te określają także rodzaje aktów prawa miejscowego oraz wskazują organy uprawnione do ich stanowienia.

 

Proces legislacyjny

Procedura, w toku której uchwalane są przepisy prawa nazywana jest procesem legislacyjnym. Kwestie związane z uchwaleniem ustaw określa Konstytucja. W odniesieniu zaś do rozporządzeń zasady ich wydawania, zmiany i uchylania określają akty prawa wewnętrznego podmiotów stanowiących rozporządzenia.
W przypadku aktów prawa miejscowego zasady ich tworzenia określone zostały w ustawach ustrojowych  poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego oraz ustawie o administracji rządowej w województwie.

Zgodnie z art. 118 ust. 1 Konstytucji inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów. Stosownie zaś do ust. 2 przywołanego artykułu, inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa z dnia 24 czerwca 1999r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 2120). Z uwagi na to, iż inicjatywa ustawodawcza obywateli jest narzędziem istotnym z punktu widzenia oddziaływania organizacji pozarządowych na kształt obowiązującego w kraju prawa, kwestia ta zostanie odrębnie szczegółowo omówiona.

Inicjatywa ustawodawcza to konstytucyjne prawo określonych podmiotów do przedłożenia Sejmowi projektu ustawy, który z kolei jest zobowiązany do rozpatrzenia tego projektu w szczególnej procedurze. Postępowanie ustawodawcze zawsze zaczyna swój bieg w Sejmie, zaś do Senatu jest przekazywana ustawa uchwalona przez Sejm. Warto zwrócić uwagę, iż żaden z przepisów konstytucyjnych nie normuje wprost etapu poprzedzającego wniesienie projektu ustawy do Sejmu, a w szczególności wszelkich obowiązków konsultacyjnych czy opiniodawczych tekstu mającego dopiero się stać projektem ustawy. Procedury te są przedmiotem regulacji innych aktów normatywnych. Jedynym obowiązkiem wnioskodawcy na etapie składania projektu ustawy jest zgodnie z art. 118 ust. 3 Konstytucji jest obowiązek przedstawienia skutków finansowych wykonania ustawy.

Konstytucja określa wyczerpująco katalog podmiotów uprawnionych do wykonywania inicjatywy ustawodawczej. Są to: posłowie, Senat, Prezydent, Rada Ministrów, a także grupa co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (tzw. obywatelska inicjatywa ustawodawcza). Konstytucyjne sformułowanie, że „inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom”, Sejm doprecyzował w swoim regulaminie. Prawo to zostało ukształtowane jako uprawnienie kolektywne, z którego mogą korzystać grupy co najmniej 15 posłów oraz komisje sejmowe (z wyjątkiem komisji śledczej). Inicjowanie ustaw nie jest możliwe przez pojedynczego posła.

W zależności od tego, kto wystąpił z inicjatywą ustawodawczą, projekt  ustawy określany jest jako projekt prezydencki, rządowy, senacki, poselski  bądź obywatelski. Projekt ustawy może zawierać zmiany w obowiązującej  ustawie – to znaczy nowelizować ją lub stanowić propozycję uchwalenia  zupełnie nowej ustawy.

Projekty ustaw Sejm uchwala w trzech czytaniach. Do końca drugiego czytania wnioskodawca ma prawo wycofać projekt. Zasadą jest, że pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu właściwej komisji. Przedstawiciel autorów projektu (wnioskodawców) prezentuje projekt na forum komisji, która przystępuje do jego szczegółowej analizy. Ważne projekty ustaw, dotyczące między innymi zmian ustrojowych w  państwie, praw i wolności obywateli, prawa wyborczego, kodeksów oraz  podatków i finansów, muszą być zaprezentowane przez wnioskodawcę  najpierw Sejmowi. Wnioskodawca przedstawia komisji lub izbie uzasadnienie konieczności uchwalenia ustawy oraz  oświadczenie o jej zgodności z prawem Unii Europejskiej, po czym projekt staje się przedmiotem ogólnej debaty dotyczącej jego założeń. Jeżeli projekt był przedmiotem debaty w Sejmie, zostaje przekazany do szczegółowej analizy właściwym komisjom sejmowym. Komisje mogą poprawiać bądź całkowicie zmieniać poszczególne artykuły ustawy. W pracach komisji często uczestniczą eksperci, to znaczy osoby będące specjalistami w dziedzinie, której ustawa dotyczy. Posiedzenia  komisji są otwarte dla przedstawicieli mediów.

Po zakończeniu pierwszego czytania projektu ustawy komisja wybiera sprawozdawcę, który przedstawia na posiedzeniu plenarnym izby sprawozdanie komisji, czyli uzgodnione stanowisko w sprawie danej inicjatywy ustawodawczej. Rozpoczyna się następnie procedura drugiego czytania, która obejmuje możliwość zgłaszania przez posłów, Radę Ministrów lub  wnioskodawców dodatkowych poprawek do przedstawionego sprawozdania. Jeżeli w trakcie drugiego czytania zgłoszone zostaną poprawki i wnioski,  co do których wcześniej komisja nie zajęła stanowiska, projekt zostaje ponownie przekazany do tej komisji w celu rozpatrzenia nowych  propozycji. Komisja ocenia zgłoszone w czasie drugiego czytania projektu propozycje i wnioski przy udziale ich autorów oraz opracowuje tak zwane dodatkowe sprawozdanie. Poseł sprawozdawca referuje stanowisko komisji na posiedzeniu plenarnym, po czym Sejm przystępuje do głosowania. Jest to tak zwane trzecie czytanie projektu ustawy. Izba głosuje nad każdym zgłoszonym wnioskiem, odrzucając go bądź przyjmując. Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów (więcej głosów jest za niż przeciw) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Kolejność głosowania jest następująca:

– głosowanie nad wnioskiem o odrzucenie projektu w całości (jeżeli taki wniosek został postawiony),

– głosowanie nad poprawkami do poszczególnych artykułów, przy czym w  pierwszej kolejności głosuje się nad poprawkami, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach,

– głosowanie nad projektem w całości, w brzmieniu zaproponowanym przez komisje ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek.

Uchwalona przez Sejm ustawa jest przekazywana do Senatu. Tryb postępowania z ustawą w Senacie, podobnie jak w Sejmie, określa Konstytucja RP i Regulamin Senatu RP. Ustawa przesyłana jest do właściwej komisji senackiej (jednej lub kilku), która w terminie nie dłuższym niż 18 dni opracowuje swoje stanowisko i przedstawia je na forum Senatu w formie sprawozdanie.

Następnie ustawa jest przedmiotem obrad Senatu, który ma trzy możliwości decydowania o kształcie ustawy:

– Senat może odrzucić ustawę w całości; wtedy ustawa jest przekazywana Sejmowi z zaznaczeniem, iż Senat nie wyraża zgody na daną ustawę;

– Senat może przyjąć ustawę bez zmian; wtedy Marszałek Sejmu przekazuje ustawę Prezydentowi do podpisu;

– Senat może wnieść poprawki do ustawy; wtedy ustawa ponownie trafia do Sejmu, by ten rozpatrzył poprawki wniesione przez Senat.

Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy  nie ustosunkuje się do niej, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu  przyjętym przez Sejm. Ostateczna decyzja co do kształtu ustawy należy do Sejmu, który może bezwzględną większością głosów (liczba głosów za jest większa niż suma głosów przeciw i wstrzymujących się) odrzucić proponowane poprawki lub uchwałę Senatu odrzucającą ustawę w całości. Jeżeli jednak Sejm nie odrzuci poprawek Senatu do ustawy, uważa się je za przyjęte. Również sprzeciw Senatu co do całości ustawy staje się skuteczny, jeżeli Sejm nie odrzuci go bezwzględną większością głosów. W takim wypadku postępowanie nad ustawą zostaje zamknięte i prace nad nią mogą ewentualnie toczyć się od początku.

Po uchwaleniu ustawy, to znaczy rozpatrzeniu jej przez Sejm i Senat, Marszałek Sejmu przekazuje ją do podpisu Prezydentowi RP. Prezydent podpisuje ustawę jeżeli nie budzi ona jego zastrzeżeń i zarządza publikację w „Dzienniku Ustaw”. Ustawa wchodzi w życie po 14 dniach od jej opublikowania, chyba że jest określony inny termin jej wejścia w życie. Zgodnie z konstytucją Prezydent może odmówić podpisania ustawy i w ciągu 21 dni przekazać ją Sejmowi z umotywowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie (prawo weta) albo zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności jej postanowień z konstytucją. W sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o zgodności ustawy z konstytucją, Prezydent nie może odmówić podpisania ustawy. Jeśli jednak Trybunał Konstytucyjny uzna ustawę za niezgodną z konstytucją, Prezydent odmawia podpisania ustawy. Jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna za niezgodne z konstytucją tylko poszczególne przepisy ustawy i nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z ustawą, wyjątkowo Prezydent podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. Jeśli Prezydent występuje z wetem, ostateczna decyzja co do kształtu ustawy należy do Sejmu, który może odrzucić stanowisko Prezydenta (uchwalając ustawę ponownie większością 3/5 głosów). Nieodrzucenie przez Sejm weta Prezydenta powoduje zamknięcie procesu ustawodawczego. Odrzucenie weta Prezydenta oznacza, że Sejm nie  zgadza się ze zgłaszanymi zastrzeżeniami i domaga się podpisania  ustawy. W takim wypadku Prezydent jest zobowiązany ustawę podpisać.

Proces powstawania ustawy jest, jak widać, bardzo skomplikowany i z reguły długotrwały. Ponieważ w wielu sprawach decyzje trzeba podejmować bardzo szybko, do procedury uchwalania ustaw została wprowadzona instytucja pilnego projektu ustawy, tak zwana szybka ścieżka legislacyjna. Jej zadaniem jest przyspieszenie i ułatwienie procesu powstawania ustaw. Jeżeli rządowi zależy na szybkim uchwaleniu jego projektu ustawy, może skierować go do Sejmu z zastrzeżeniem, że jest to projekt pilny. Sejm ma obowiązek rozpatrzyć projekt pilny w pierwszej kolejności, Senat musi ustosunkować się do ustawy w ciągu 14 dni, a Prezydent może zgłosić zastrzeżenia do ustawy w terminie 7 dni.

 

Udział organizacji pozarządowych w stanowieniu prawa

1. Uwagi wstępne

W obecnym stanie prawnym organizacje pozarządowe mają do dyspozycji wiele instrumentów, za pomocą których mogą uczestniczyć w procesie stanowienia prawa, zarówna na szczeblu samorządowym, krajowym, jak i i europejskim. Katalog możliwości jest stale rozbudowywany i udoskonalany. Przez udział w procesie stanowienia prawa nie należy przy tym rozumieć wyłącznie korzystania z inicjatywy ustawodawczej czy uchwałodawczej, ale także wpływanie na fakt tworzenia określonych aktów prawnych, ich treść i kształt poprzez wnoszenie petycji i wniosków, organizowanie, prowadzenie i uczestniczenie w konsultacjach społecznych, debatach publicznych czy dialogu społecznym, służenie obywatelom oraz organom władzy publicznej fachową wiedzą i doświadczeniem w danej dziedzinie przy tworzeniu aktów prawnych.

Sposób działania organizacji pozarządowych zależy m.in. od ich formy organizacyjnej oraz od celów i założeń, jakie stanowią podstawy utworzenia danego podmiotu. Organizacje reprezentują różne interesy, są bowiem emanacją oddolnej aktywności obywatelskiej; wybierają też odmienne sposoby dochodzenia do danego celu. Stąd też ich rola w procesie decyzyjnym przybiera różną postać.

2. Funkcje organizacji pozarządowych

Główne funkcje, jakie organizacje pozarządowe pełnią w procesie stanowienia prawa to:

  • Funkcja strażnika procesu – pełniona zazwyczaj przez tzw. organizacje strażnicze, a polegająca na monitorowaniu i upublicznianiu działań podejmowanych przez instytucje publiczne lub inne instytucje czy osoby mające wpływ na sferę publiczną, w celu kontrolowania poprawności stosowanych procedur i ewentualnego wykrycia nieprawidłowości w działaniach. Istotnym aspektem działania takich organizacji jest również zapewnienie przejrzystości, zrozumiałości i dostępności dla obywateli procesu stanowienia dokumentów rządowych. Organizacje strażnicze walczą przede wszystkim o procedury, nie o konkretne rozwiązania legislacyjne. W kręgu ich zainteresowań są m.in. kwestie związane z urealnieniem udziału obywateli w procesie stanowienia prawa poprzez zmianę podejścia organów władzy do kwestii inicjatywy obywatelskiej czy referendów, problematyka transparentności w procesie stanowienia prawa, czy też zagadnienia związane z dostępem obywateli do informacji publicznej;
  • Funkcja ekspercka, będąca przejawem jednej z charakterystycznych cech organizacji pozarządowych, jaką jest koncentracja swoich działań wokół danej dziedziny, objętej celem statutowym takiej organizacji.
    W konsekwencji, poprzez łączenie wiedzy teoretycznej z praktyką oraz współdziałanie z ekspertami, stają się wyspecjalizowanymi jednostkami, będącymi nieocenionym źródłem informacji i doświadczeń, które mogą być wykorzystywane m.in. przy próbie objęcia przepisami prawa danego aspektu życia społecznego. W tym kontekście organizacje pozarządowe powinny włączać się w proces tworzenia prawa jako eksperci, znawcy danej dziedziny, których doświadczenie i wiedza może posłużyć do lepszego
    ukształtowania danej regulacji prawnej.
  • Funkcja reprezentacyjna– organizacje pozarządowe z uwagi na swoje cele statutowe gromadzą wokół siebie zainteresowanych ich działalnością obywateli. Często są to grupy społeczne borykające się z podobnymi problemami, czy też obywatele, których łączy wspólny temat, zainteresowania. Z tego też powodu organizacje stają się reprezentantami danych środowisk (występują nie tylko w imieniu swoich członków, ale także w imieniu szerszego grona zainteresowanych), zabiegają o ich interesy, propagują określone wartości, występują wobec innych instytucji, popierają inicjatywy ustawodawcze.

3. Formy uczestnictwa organizacji pozarządowych

Obszary, w których możliwe i pożądane jest uczestnictwo organizacji pozarządowych

  • Petycje – to dość niedoceniany, ale jeden z najbardziej skutecznych sposobów uczestnictwa w procesie stanowienia prawa. Poprzez odpowiednio przygotowane i skierowane petycje zarówno obywatele, jak i inne podmioty, w tym organizacje pozarządowe, mogą spowodować rozpoczęcie procesu legislacyjnego. Konstytucja gwarantuje każdemu (osobie fizycznej, osobie prawnej, jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną) prawo do składania petycji, zarówno w interesie własnym, innej osoby (za jej zgodą), jak i w interesie publicznym. Pisma takie mogą być kierowane do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem petycji może być w szczególności żądanie zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Przepisy ustawy o petycjach szczegółowo określają sposób tworzenia petycji, proceduję ich wnoszenia oraz rozpatrywania. Niestety żadne regulacje prawne nie dają gwarancji uwzględnienia zawartych w niej oczekiwań czy żądań. Instytucja rozpatrująca petycję jest jedynie zobowiązana do zawiadomienia podmiotu wnoszącego petycję o sposobie jej załatwienia oraz do uzasadnienia swojego stanowiska w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Sposób załatwienia skargi nie może zostać zaskarżony.

Losy petycji oraz sposób jej rozpatrzenia można śledzić na stronie internetowej podmiotu właściwego do jej rozpatrzenia. Organy zobowiązane są bowiem do zamieszczania nie tylko skanów petycji, ale również informacji na temat daty ich wniesienia oraz sposobu załatwienia sprawy. Do niedawana petycja bała przede wszystkim narzędziem wpływu na dany organ, sprawdzała się też w przypadkach ewidentnych błędów w prawie czy w walce o interesy niewielkich grup, które nie miały szans na zebranie 100 000 podpisów lub niezbędnego do przygotowania projektu ustawy zaplecza eksperckiego. Od pewnego czasu mówi się jednak dużo o petycjach eksperckich, przygotowywanych przez specjalistów w danej dziedzinie lub instytucje badawcze, które poprzez wskazywanie konkretnych rozwiązań danych problemów, fachowe podejście do tematu, mogłyby się stać jeszcze skuteczniejszym narzędziem mobilizującym legislatorów do podejmowania prac parlamentarnych nad nowymi projektami ustaw.

  • Wnioski– są formą komunikacji z organami władzy publicznej. Konstytucja gwarantuje bowiem każdemu (osobie fizycznej, osobie prawnej, jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną) prawo składania do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej wniosków. Wniosek nie musi przy tym być związany z interesem podmiotu go wnoszącego; podobnie jak ma to miejsce w przypadku petycji, możliwe jest złożenie wniosku w interesie własnym, publicznym, czy też w interesie podmiotu trzeciego (za jego zgodą).
    Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Przepisy tylko przykładowo wskazują, czego wniosek może dotyczyć. Przygotowując pismo, należy jednak mieć na uwadze, że o jego charakterze nie decyduje nazwa, lecz treść, dlatego jeżeli w treści zawarty zostanie zarzut wobec podjętych (lub zaniechanych) działań, pismo zostanie potraktowane jako skarga.
  • Inicjatywa ustawodawcza– jak już wcześniej wskazano, przysługuje nie tylko posłom, Senatowi, Prezydentowi RP czy Radzie Ministrów, ale także innym podmiotom, w tym – zwykłym obywatelom. Aby wniesienie projektu ustawy było w ogóle możliwe, wniosek poprzeć musi przynajmniej 100 000 obywateli.

Tworzenie projektu aktu prawnego nie jest łatwe, podobnie jak zdobycie dla tego projektu odpowiedniego poparcia. Dlatego ogromną rolę mogą tu odegrać organizacje pozarządowe. Form pomocy w tym zakresie jest co najmniej kilka:

a. przy tworzeniu tekstu projektu – prawo nie przewiduje na tym etapie jakichkolwiek form wsparcia;

b. w zakresie poradnictwa eksperckiego w dziedzinie objętej projektowaną regulacją – tu również brak jest jakichkolwiek regulacji prawnych zapewniających obywatelom pomoc;

c. w przeprowadzeniu dobrej diagnozy, wykraczającej poza krąg inicjatorów projektu, którzy często mogą zwyczajnie mieć niewystarczające lub nieobiektywne spojrzenie;

d. w wypracowaniu rozwiązania systemowego, które będzie dobrze wpasowywało się w system prawa, nie będzie powodowało kolizji
z innymi regulacjami;

e. w przeprowadzaniu konsultacji pozwalających uniknąć ryzyka naruszenia interesów innych grup, niż reprezentowane przez twórców projektu;

f. w uzyskaniu dla danej inicjatywy poparcia obywateli oraz stosownych podmiotów życia publicznego;

g. w popieraniu projektu na etapie formalnej procedury legislacyjnej, w tym w trakcie debaty sejmowej;

h. przy monitorowaniu prac parlamentarnych nad danym projektem.

Projekty obywatelskie zajmują szczególną pozycję w procesie legislacyjnym. Po pierwsze nie podlegają dyskontynuacji. Oznacza to, że wszystkie projekty, nad którymi nie zakończono prac w danej kadencji Sejmu przechodzą automatycznie do Sejmu kolejnej kadencji. Po drugie prace nad projektami obywatelskimi muszą rozpocząć się w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu, a w przypadku kiedy jest to kolejna kadencja – w terminie 6 miesięcy od daty pierwszego posiedzenia Sejmu. Niestety liczba projektów obywatelskich, które przeszły pomyślnie całą procedurę legislacyjną, jest marginalna. Sposób funkcjonowania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, daleko posunięty formalizm całej procedury oraz niechęć parlamentarzystów do pracy nad takim projektami powodują, że w rzeczywistości cała koncepcja jest nieprzyjazna dla obywateli.

W związku z powyższym w dniu 29 sierpnia 2017 r. w Kancelarii Prezydenta RP przedłożony został projekt nowelizacji ustawy o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej, zakładający m.in. odformalizowanie procedur i wprowadzenie zasad gwarantujących rzetelną pracę Parlamentu nad obywatelskimi projektami (https://obywateledecyduja.pl/kampania/tak-dla-ustaw-obywatelskich/).  Wydaje się zatem, że nie tylko wsparcie organizacji pozarządowych przy samym procesielegislacyjnym, ale również aktywne włączenie się w kampanie mające na celu wprowadzenie zmian przepisów oraz zachęcanie organów stanowiących prawo do zmiany podejścia do projektów obywatelskich oraz do rzetelnej pracy nad nimi mogłoby pomóc w rozwinięciu tej formy partycypacji w życiu publicznym.

  • Inicjatywa uchwałodawcza– możliwość kształtowania przez obywateli i organizacje pozarządowe prawa miejscowego. Inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców jest lokalnym odpowiednikiem obowiązującej na poziomie krajowym obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Środek ten jest wykorzystywany w społecznościach lokalnych, w tym również przez organizacje pozarządowe, do zmobilizowania władz lokalnych do debaty nad danym problemem. Obowiązujące przepisy przewidują ogólnie możliwość partycypacji społeczności zamieszkującej dany obszar w kreowaniu prawa miejscowego. Kwestia ta nie została jednak uregulowana w sposób jednakowy dla całego kraju. Ustalenie ram oraz procedury obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej powierzono samorządom. Zatem to organy stanowiące na poziomie danej jednostki samorządu terytorialnego decydują o kształcie i sposobie jej wykonywania. Najczęściej stosowne regulacje zamieszczane są w statutach danej jednostki samorządu terytorialnego. Przekazanie inicjatywy uchwałodawczej bezpośrednio obywatelom nie jest jednak powszechne. W wielu jednostkach w ogóle nie przewidziano takiej procedury. Należy przy tym zaznaczyć, że nie wszystkie sprawy lokalne mogą stać się przedmiotem uchwały zaproponowanej przez mieszkańców. Niekiedy przepisy wprost przewidują wyłączną inicjatywę uchwałodawczą określonego organu jednostki samorządu terytorialnego. Tak jest np. w kwestii sporządzania projektu uchwały dotyczącej wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany, w sprawie sporządzania projektu uchwały budżetowej lub o jej zmianie, a także o prowizorium budżetowym.
  • Konsultacje społeczne, debata publiczna, opiniowanie, referendum– to kolejne instrumenty pozwalające organizacjom pozarządowym na partycypację w procesie stanowienia prawa. Konsultacje społeczne to proces, w którym przedstawiciele władz zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym prezentują obywatelom, organizacjom, rozmaitym instytucjom, zrzeszeniom, związkom oraz innym podmiotom swoje plany i zamierzenia w celu wysłuchania ich opinii, poznania stanowiska w sprawie, aby następnie uzyskaną tą drogą wiedzę wykorzystać przy opracowywaniu i ewentualnym wdrażaniu danego projektu.

Organizacje pozarządowe mogą być nie tylko uczestnikami konsultacji społecznych (na zasadach analogicznych, jak inni interesariusze), ale i ich propagatorami, inicjatorami czy wręcz organizatorami. Dobre przygotowanie konsultacji, w porozumieniu z organami władzy może być dobrym sposobem na przedstawienie własnego pomysłu rozwiązania danego problemu. Aby konsultacje miały konkretne przełożenie praktyczne powinny być prowadzone od początku prac nad zmianą i od początku procesu legislacyjnego, w zaplanowany z góry sposób i w oparciu o czytelne reguły; nie ma żadnych przeciwskazań, aby instrument ten w trakcie procesu legislacyjnego był wykorzystywany wielokrotnie.

Debata publiczna nad zagadnieniem, które jest dla danej społeczności istotne, to kolejny sposób na sygnalizowanie organom władzy potrzeby zmiany prawa lub uregulowania danej kwestii. Inicjatorami i organizatorami takiej debaty publicznej mogą być właśnie organizacje pozarządowe. Zdarza się, że zorganizowanie debaty pomiędzy przedstawicielami władz (zwłaszcza na szczeblu lokalnym) z mieszkańcami, obywatelami zainteresowanymi w sprawie jest wystarczające do podjęcia przez władze odpowiednich działań, w tym – wszczęcie procesu legislacyjnego.

Opiniowanie to nic innego jak konsultacja ekspercka. Organy władzy publicznej coraz częściej zwracają się do organizacji pozarządowych specjalizujących się w danej dziedzinie o wyrażenie opinii na temat projektu aktu prawnego, czy też proponowanego w nim konkretnego rozwiązania, przygotowywanego dokumentu czy decyzji. Wskazane jest jednak, aby same organizacje pozarządowe wykazywały się inicjatywą w tym względzie i poprzez monitorowanie prac nad interesującym ich tematem włączały się w odpowiednim czasie w działanie organów władzy i wyrażały swoją opinię na dany temat. Opinie mogą zawierać nie tylko krytyczne uwagi na dany temat, ale również konstruktywne, alternatywne rozwiązania dyskusyjnych problemów. Takie podejście do tematu opinii może przyczynić się do częstszego uwzględniania stanowisk organizacji pozarządowych.
Formą demokracji bezpośredniej jest również współdziałanie przy organizacji referendów – kolejnego instrumentu pozwalającego opinii publicznej wypowiedzieć się w danej kwestii. Organizacje pozarządowe mają na tym polu możliwość włączenia się w działania władz m.in. poprzez zachęcanie obywateli do udziału w referendum, edukację w zakresie tematu objętego głosowaniem, promowanie dobrych – zdaniem organizacji – rozwiązań.
Udział w konsultacjach społecznych czy zinstytucjonalizowanym dialogu społecznym to przykłady bezpośredniego wpływu na proces decyzyjny organów władzy publicznej; jednak – jak wykazują analizy – to sfera działalności poza systemowej przesądza o rzeczywistym znaczeniu organizacji w procesach decyzyjnych. Szczególne znaczenie ma tu zaplecze społeczne i merytoryczne, jakim dysponują organizacje pozarządowe, oraz ich zdolność wpływania na opinię publiczną. Wydaje się jednak pożądanym zwiększenie roli organizacji społecznych we współdecydowaniu o kształcie regulacji prawnych. Tylko w ten bowiem sposób uczestnictwo organizacji zrzeszających przecież obywateli w tworzeniu prawa będzie miało charakter realny.

4. Formy współpracy

Organizacje pozarządowe mogą uczestniczyć w procesie stanowienia prawa również w inny sposób – poprzez merytoryczną współpracę z organami administracji publicznej. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wymienia przykładowo formy takiego współdziałania, w tym m.in.:

  • wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności przez organy administracji publicznej i organizacje;
  • konsultowanie z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji – chodzi tu zarówno o projekty ustaw i rozporządzeń, jak i uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego; jednocześnie w konsultacjach nie chodzi wyłącznie o udostępnienie tekstu aktu prawnego, ale
    o pozyskanie i uwzględnienie opinii organizacji, względnie o wyjaśnienie powodów nieuwzględnienia przedstawionych wniosków i sugestii;
  • konsultowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sfery pożytku publicznego z radami pożytku publicznego (rady pożytku publicznego mają charakter konsultacyjny i opiniodawczy);
  • tworzenie wspólnych zespołów doradczych i inicjatywnych, składających się z przedstawicieli sektora pozarządowego
    i administracji publicznej.

Warto zaznaczyć, iż organy stanowiące samorządu terytorialnego (sejmik, rada) muszą w drodze uchwały określać, w jaki sposób akty prawa miejscowego będą konsultowane z organizacjami lub z działającą na danym obszarze radą działalności pożytku publicznego. Szczególnie istotne jest konsultowanie z organizacjami rocznych i wieloletnich programów współpracy – ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprost nakazuje, by program był uchwalany po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi. Ponadto wymaga, by informacja o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji była umieszczona w treści programu.

Źródła:

  • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78 poz. 483);
  • ustawa z dnia 24 czerwca 1999r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 2120);
  • ustawa z dnia 11 lipca 2014r. o petycjach (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 870);
  • ustawa z dnia 14 marca 2003r. o referendum ogólnokrajowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r. poz. 851);
  • ustawa z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019r. poz. 741);
  • ustawa z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r. poz. 1057)

 

Interesujące publikacje:

* Udostępnianie akt postępowania administracyjnego – obowiązki organów administracji publicznej prowadzących postępowanie administracyjne, dr hab. UŁ Joanna Wyporska-Frankiewicz, prof. UŁ, Katedra Polityki Prawa, Wydział Prawa i Administracja UŁ, Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, 2022

* Barometr budżetu obywatelskiego, Edycja 2021, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, 2022

* Współpraca organizacji non-profit z innymi podmiotami w 2019 roku, Główny Urząd Statystyczny, 2021

* Obowiązki wynikające z ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, dr Elwira Stupienko, Dyrektor Wydziału Finansów i Kontroli, Warmińsko-Mazurski Urząd Wojewódzki w Olsztynie, Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, 2021

* Finansowanie organizacji pozarządowych przez jednostki samorządu terytorialnego w 2020 i 2021 r. – Raport z badań, Praca zbiorowa, Narodowy Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, 2021

* Elektroniczne formy partycypacji społecznej w polskim samorządzie terytorialnym na przykładzie gminy, mgr Marcin Stasz, Uniwersytet Wrocławski

* Organizacje pozarządowe wobec pandemii, Beata Charycka, Marta Gumkowska, Stowarzyszenie Klon/Jawor, 2020

* Zasady rozpatrywania przez radę gminy skarg, wniosków i petycji – aspekty praktyczne, radca prawny Marta Wojsa, członek Okręgowej Izby Radców Prawnych w Olsztynie, Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, 2020

* Partycypacja społeczna, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, 2020 r.

* E-demokracja. Modele funkcjonowania i możliwości wdrażania w administracji publicznej, dr Robert Gawłowski, Wyższa Szkoła Bankowa w Toruniu, Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, 2019

* Działania organizacji pozarządowych oraz samorządów w obszarze dziedzictwa kulturowego: współpraca, potrzeby, zaangażowanie wolontariuszy – Raport z badania, Piotr Adamiak, Beata Charycka, STOWARZYSZENIE KLON/JAWOR, Warszawa, 2015